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Legge: valenza giuridica delle circolari ministeriali

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Legge: valenza giuridica delle circolari ministeriali

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La vita di chi possiede o lavora con le armi è costantemente segnata dalle circolari che il Dipartimento di P.S. del Ministero dell’Interno emana per regolare l’applicazione delle norme. Ma quale valore “obbligatorio” ha una circolare ministeriale rispetto a quanto indicato in una legge, un decreto-legge o un decreto legislativo?

Molti di voi, sicuramente quelli più giovani o che da poco si sono avvicinati al mondo delle armi, potrebbero non rendersi conto di quante cose fanno ogni giorno che non sono previste da nessuna norma dello Stato, ma solo da una “circolare”.

Ad esempio, se oggi il titolare di una licenza di porto di fucile uso Tiro a Volo può acquistare e trasportare anche qualunque tipo di arma corta o lunga comune o sportiva, è solo grazie alla lungimirante circolare n. 559/C.5692-10089(4), del 19.07.1997, fortemente voluta dall’allora dirigente dell’Area Armi ed Esplosivi dell’Ufficio per la Polizia Amministrativa e Sociale del Dipartimento della P.S., il Dr. Pierluigi Taviani, il quale, nel diramare il parere espresso dal Consiglio di Stato, ne interpretò la portata, arrivando a sostenere che proprio in quanto licenza di porto d’armi e non semplice titolo di trasporto, il cosiddetto “TaV” dovesse anche consentire l’acquisto e il relativo trasporto di tutte le varie tipologie di armi e non solo di quelle lunghe a canna liscia, come fino ad allora si era sostenuto.

Altro esempio, se oggi è cosa normale per un tiratore sportivo ottenere la licenza del Prefetto ex artt. 50 e 51 del TULPS che gli consente di acquistare, detenere e trasportare (con il limite di 600 pezzi per volta) fino a 1500 cartucce, lo si deve alla circolare ministeriale n. 557/B.20013-10171(1), del 31.03.2004, la cui paternità è del Dr. Giovanni Aliquò, a capo del predetto Ufficio dal 2002 al 2009.

Molto spesso però, dai commenti che si leggono sui social media o che si ascoltano nelle armerie delle nostre città, piuttosto che al bar del nostro poligono abituale, si percepisce che tra gli appassionati, ma anche tra gli addetti ai lavori, ci sia poca chiarezza sull’esatta valenza giuridica di una circolare: in particolare, se quanto in essa indicato abbia o meno una valenza obbligatoria nel senso giuridico del termine.

Lo scopo che ci prefiggiamo quindi in questo articolo è proprio quello di spiegare anche a chi non ha dimestichezza con il nostro complesso sistema giuridico, cosa sia una “Circolare Ministeriale”.

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Legge: valenza giuridica delle circolari ministeriali

Per farvi però comprendere cosa sia esattamente una circolare, riteniamo necessario fare prima un quadro generale che consenta a tutti di capire come funziona concretamente il nostro sistema normativo.

In ogni Stato di diritto, la convivenza tra i cittadini è regolata da un sistema normativo, a sua volta fondato sulla cosiddetta “Gerarchia delle Fonti”.

In tutti i sistemi che traggono le loro origini dal diritto romano – come il nostro – il sistema normativo si fonda sulle leggi; non è un’affermazione scontata, poiché nei Paesi di “Common Law” (quelli anglosassoni), gran parte del sistema normativo trova il suo fondamento nelle pronunce dei giudici.

L’applicazione delle leggi è disciplinato dalla “Gerarchia delle Fonti”, che ordina le varie norme a partire da quelle fondamentali, ovvero le fonti costituzionali (per noi la Costituzione Italiana), dalle quali discendono poi le fonti primarie (le leggi), seguite dalle fonti secondarie (i regolamenti governativi e quelli degli enti locali, Regioni, Comuni, vari Enti pubblici) e infine da altre di rango minore.

Il criterio gerarchico è semplice: ciascuna di queste fonti deve attenersi ai principi indicati nelle fonti di livello superiore da cui derivano.

Tutto questo deve oggi raccordarsi anche con il diritto sovranazionale, essendo l’Italia uno Stato membro dell’Unione Europea, per cui i suoi cittadini sono tenuti a rispettare anche le norme del diritto comunitario.

Il Parlamento e la Commissione Europea possono emanare due tipologie di atti normativi: i Regolamenti, che sono immediatamente vincolanti per tutti i cittadini degli Stati membri, e le Direttive, che invece richiedono un formale recepimento normativo da parte dei Governi dei singoli Stati.

Il trattato costitutivo dell’U.E. si fonda su tre “pilastri”, ovvero quelli inerenti 1) la libera circolazione dei cittadini, 2) la libera circolazione delle merci e 3) la sicurezza. Per espressa previsione del Trattato Costitutivo, per quanto riguarda il terzo pilastro, quello relativo alla sicurezza interna degli Stati, non è possibile emanare Regolamenti, in quanto ogni singolo Stato deve essere lasciato libero di prevedere norme differenti da quelle stabilite dalla Commissione.

Il diritto Comunitario, quindi, ha una rilevanza marginale sul nostro mondo, in quanto le varie Direttive comunitarie che sono state emanate in materia di armi, a partire dalla 477 del 18 giugno 1991, sono state poi recepite con leggi dello Stato, che molto spesso ne hanno “approfittato” (nel bene e nel male) per chiarire aspetti che nulla avevano a che vedere con quanto disciplinato a livello europeo.

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Tornando al nostro diritto interno, una problematica tipicamente italiana è rappresentata dalla “stratificazione” normativa, che nel settore di nostro interesse – quello delle armi – rappresenta un fenomeno ricorrente ed evidente.

Una sana prassi legislativa, infatti, vorrebbe che all’entrata in vigore di una nuova legge venisse abolita quella precedente che già disciplinava la materia. Questo accade in molti settori: basta citare l’esempio dei vari “Codici della Strada” che si sono susseguiti, ognuno dei quali ha abrogato quello precedente. Ma una cosa del genere non è mai accaduta nel settore delle armi.

Oggi abbiamo un numero rilevante di leggi che disciplinano la materia delle armi e degli esplosivi (ne abbiamo contate 91, ma di sicuro molte ci sono sfuggite!), suddivise in varie tipologie di atti (Leggi, Decreti Legge, Decreti Legislativi, Decreti Presidente della Repubblica, Decreti Ministeriali).

In una situazione del genere, chiunque voglia avere le idee chiare su quale sia la norma applicabile in un caso specifico, si trova obbligato ad affrontare una difficile operazione di interpretazione sistematica delle norme, tenendo conto dei vari principi che determinano l’interpretazione giuridica: per fare questo si dovrà tenere conto della gerarchia delle fonti, tenendo presente che quanto stabilito da una norma di rango superiore ha prevalenza su quanto indicato da una fonte di livello inferiore (una Legge, quindi, ha valenza superiore rispetto a quanto disposto da un Decreto o da una Circolare Ministeriale o da un Regolamento comunale).

In caso di fonti di pari livello, si dovrà invece dare prevalenza alla successione nel tempo, per cui quella più recente andrà a derogare a quanto era stato previsto da quella precedente.

Infine, si deve sempre tenere in considerazione anche il principio di specialità, in base al quale, laddove una norma tratti in maniera specifica un determinato argomento (ad esempio, il reato di porto abusivo di armi), mentre un’altra tratti lo stesso argomento solo in via generale o marginale o incidentale (come in alcune disposizioni del Codice Penale), la norma che dovrebbe trovare applicazione dovrebbe essere quella prevista dalla disposizione specialistica.

Tutto ciò premesso, nel nostro ordinamento è comunque un fenomeno frequente che, nonostante le tante norme vigenti, le singole disposizioni di legge siano lacunose, di difficile interpretazione o prive di indicazioni concretamente utili circa la loro attuazione pratica.

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Ecco allora che la pubblica amministrazione nella cui competenza rientra la materia trattata (ad esempio il Ministero dell’Interno, relativamente alle armi) può sentire la necessità di emanare delle circolari, per fornire a tutti gli uffici gerarchicamente dipendenti l’interpretazione da dare a una determinata disposizione di legge (in questo caso si parla di “interpretazione autentica”) o cosa questi uffici debbono fare per dare corretta applicazione al testo di legge.

In ogni caso, anche se la pubblicazione di una circolare sulla Gazzetta Ufficiale è un chiaro segnale della volontà di portarne il contenuto a conoscenza di tutti gli interessati, quanto previsto in una circolare non si rivolge direttamente ai cittadini, ma solo alle articolazioni (gli uffici dipendenti) del ministero che l’ha emanata.

Per quanto concerne la materia delle armi, il Ministero competente è sempre quello dell’Interno e le sue articolazioni sono le Prefetture, le Questure, i Commissariati di P.S., i vari uffici della Polizia di Stato e, quando si tratta di materie per le quali hanno diretta competenza, anche i Comandi Generali di Carabinieri e Guardia di Finanza.

Sulla base del criterio di base della Gerarchia delle Fonti e di quanto illustrato fin qui, una circolare si deve quindi limitare a dare la corretta interpretazione di una disposizione di legge, laddove questa risulti di non facile comprensione, oppure a stabilire le uniformi procedure da seguire da parte dei soggetti preposti a dare attuazione a quanto disposto dal legislatore.

Nei due casi che abbiamo citato in apertura, le circolari richiamate hanno fatto esattamente questo: la prima ha interpretato il parere del Consiglio di Stato circa la valenza giuridica di una licenza di polizia, applicando il principio dell’analogia per equiparare l’efficacia delle diverse licenze di porto d’armi, mentre la seconda ha chiarito alle Autorità di P.S. competenti quali sono le categorie di cittadini che possono richiedere la licenza di deposito munizioni genericamente prevista dalla legge e quali documenti devono allegare alla loro istanza (tutte cose che né il TULPS, né il suo Regolamento di attuazione avevano previsto).

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In ogni caso, nessuna circolare potrà mai stabilire cose in difformità o in aperto contrasto con il dettato normativo (ad esempio, un decreto legislativo), né tanto meno prevedere essa soltanto comportamenti che abbiano una rilevanza penale, poiché una circolare non ha valore di legge.

Riguardo alla rilevanza penale poi, è anche sempre opportuno ricordare il principio di diritto previsto dal nostro ordinamento giuridico, in base al quale “nessuno può essere punito per un comportamento che non sia espressamente previsto come reato da una specifica legge”.

È importante chiarire che nel nostro sistema normativo vi è riserva assoluta di legge statale nell'ambito penale: ciò significa che le uniche fonti normative che abbiano valore di Legge e che quindi possano sanzionare il cittadino in ambito penale sono la Costituzione, le Leggi Costituzionali, le Leggi formali emanate dal Parlamento e le altre due tipologie di atti che il Governo emana secondo strettissimi criteri: i Decreti Legislativi, ed i Decreti-legge.

In sostanza, quindi, i cittadini sono tenuti solo al rispetto delle leggi dello Stato e, qualora chiamati a comparire davanti a un giudice per rispondere del loro comportamento, questi dovrà giudicarli solo tenendo in considerazione il dettato normativo e non certo quanto eventualmente indicato in una circolare.

Pertanto, il mancato rispetto di quanto previsto da una circolare da parte del privato cittadino non potrà avere alcuna conseguenza di natura penale, mentre potrebbe averne per coloro che erano tenuti ad attenersi a quanto in essa disposto.

Un discorso approfondito lo meriterebbero le sentenze della Suprema Corte di Cassazione, le cui pronunce hanno una notevole rilevanza nelle aule dei Tribunali. Su questo argomento non ci soffermiamo più di tanto, limitandoci ad annotare che sull’effettiva valenza giuridica delle circolari ministeriali la Suprema Corte di Cassazione si è già espressa nella sentenza numero 5137 del 5 marzo 2014 e in quella numero 237 del 9 gennaio 2009.

L’esperienza pratica ci ha purtroppo mostrato come spesso, in alcune circolari del Ministero dell’Interno, si siano travalicati i limiti imposti dalla legge, arrivando ad imporre ai cittadini dei comportamenti che nessuna norma ha previsto, anziché limitarsi a fornire indicazioni operative utili agli uffici preposti sul territorio all’attuazione delle norme stesse.

In ipotesi di questo tipo (alquanto frequenti nel nostro settore!), nessun giudice potrebbe mai condannare un cittadino “colpevole” di non essersi attenuto a quanto scritto in una “circolare”, ma di fatto, laddove il cittadino in questione sia anche titolare di una licenza in materia di armi, gli organi di polizia possono mettere in atto altri mezzi sanzionatori.

Ad esempio, infatti, l’Articolo 10 del TULPS (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza) stabilisce che qualsiasi licenza di polizia può essere sospesa o revocata in caso di abuso da parte del titolare; l’Autorità di P.S., quindi, potrebbe sempre interpretare il mancato rispetto di una circolare come un “abuso” e pertanto, revocare ogni licenza posseduta.

Certo, contro un provvedimento di questo genere il cittadino potrebbe sempre ricorrere al TAR per far valere i propri diritti, con i costi e i tempi che un processo amministrativo del genere comporta in Italia.

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Morale: da un lato abbiamo capito che una circolare ministeriale non ha alcun valore di legge; ma dall’altro abbiamo anche appurato che può causare seri problemi al cittadino e gravi danni gestionali allo Stato (ad esempio generando ingiustificati quanto ingenti costi amministrativi), indipendentemente da quanto stabilito da una legge.

E come possiamo immaginare, a causa dell’incredibile stratificazione normativa che abbiamo in Italia in materia di armi, danni di questo tipo al cittadino e allo Stato se ne sono verificati molti fin dall’entrata in vigore della Legge 110 del 1975.

In conclusione, speriamo di aver chiarito in maniera esaustiva cos’è esattamente una circolare ministeriale, il suo carattere interpretativo ed attuativo di una norma e la sua non diretta obbligatorietà per il cittadino, augurandoci che questa nostra illustrazione possa anche attenuare le polemiche che puntualmente agitano il nostro mondo di appassionati di armi ogni volta che il Ministero o una Questura o una Prefettura diramano una nuova circolare.

Ma sempre ricordando che se oggi andiamo in poligono con la nostra licenza di porto di fucile uso Tiro a Volo e portiamo con noi 600 cartucce, lo dobbiamo proprio a delle circolari ministeriali emanate a suo tempo con sincero spirito di tutela dei diritti dei cittadini, piuttosto che inutili e inefficaci intenti di restrizione e controllo.

Ci auguriamo quindi che le circolari riguardanti il recepimento della Direttiva Euroepa armi vengano emanate all'insegna della saggezza giuridica, anziché dell'interesse politico, con vanto personale di chi le sottoscrive, a tutela delle Leggi dello Stato e dei diritti dei cittadini detentori di armi: i più onesti di tutti, perché i più controllati di tutti.

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